Review Of CADE’s Decision Due To Lack Of Individualization Of The Conduct

On August 16, 2017, the Administrative Council for Economic Defense (CADE) condemned a group of companies for what became known as the cartel of the building maintenance[1]. Among these companies were RMZ (currently MZE, henceforth RMZ/MZE), who submitted a motion for clarifications with modificatory effects. The Reporting Commissioner Paulo Burnier da Silveira did not accept the embargoes, which, however, were accepted by Commissioner Maurício Oscar Bandeira Maia, whose vote was followed by the majority of CADE’s Tribunal and revoked the conviction of RMZ, in an unprecedented decision in the history of the antitrust authority.
The vote has some points that deserve consideration, especially considering its originality for the analysis of the extension and the possibility of modificatory effects, as well as its relevance for the individualization of the conduct, and correct investigation of the practice of cartel, for example. In this sense, we will describe relevant items (even if briefly) of the above vote, in order to analyze it under the aegis of the precedents of CADE and the Judicial Courts in Brazil, in order to orientate the theme under a doctrinal and relatively empirical perspective, both in terms of conceptualization and as to its extension.
Individualization of the conduct – Materiality
This recent case is extremely important to the delimitation of the individualization of conduct within the antitrust authority. This is because it gives robustness to the question of individualization and also to the causal nexus. On the basis of its reading, it is possible to conclude that, especially for the purposes of conviction in cartel cases, it will not suffice merely to refer to or consider the institute of objective liability, under penalty of violation of constitutional principles and incorrect application of the antitrust law, with a subsequent increase in the number of requests for review or annulment of CADE’s decisions before the Judiciary.
About this, first of all, it is necessary to deal with the imperative necessity of the individualization of the conduct. Such an institute determines that no accusation can be generic, nor be able to sufficiently describe the facts in their proper conformation, and, above all, show how each accused party is related to the alleged infraction, under penalty of violation of basic postulates of a Democratic State, based on the rule of law, like the principles of full defense[2] and dignity of the human person[3]. Thus, the correct and detailed individualization can avoid ineptitude and give just cause to a complaint.
The Brazilian Federal Supreme Court (STF) already ruled on this issue when, in 2013, by a unanimous vote, the Second Panel determined the closure of a criminal action in progress at the 8th Criminal Court of the Central Forum of the Region of Porto Alegre (RS) against JLM, accused, along with several others, of crimes of formation of cartel, traffic of influence, active corruption, and formation of gang. The decision was made at the judgment of Habeas Corpus No. 113386[4]. In its decision, STF found the ineptitude of the complaint and lack of just cause to be present, since the accusation did not include the individualization of the alleged crimes that JLM would have committed.
Regarding this, Minister Gilmar Mendes highlighted the exceptional nature of the closure of a criminal action, which would occur due to lack of just cause or due to ineptitude of the complaint. According to him, the allegations would have been generic and did not provide any factual support to corroborate the complaint, in a way that “strictly, his conduct is not even described”. In addition, the Minister also quotes comments from Günther Dürig to Article 1 of the German Constitution, which states that “the submission to an indefinite judicial process and its degradation as an object of the State proceedings undermines the principle of effective judicial protection (rechtliches Gehör) and violates the principle of human dignity [Eine Auslieferung des Menschen an ein staatliches Verfahren und eine Degradierung zum Objekt dieses Verfahrens wäre die Verweigerung des rechtlichen Gehörs]”[5].
In this way and even more specifically, by applying such a matter to Brazilian Competition Law – considering that the Sanctioning Competition Law, as well as the Sanctioning Administrative Law, are in general based on the strictness of the principles of Criminal Law – this stage of the complaint would be materialized in the Technical Note of Opening, which is the inaugural piece of an antitrust administrative proceeding.
Consequently, the Technical Note of Opening must be complete and clear, bringing all the elements, facts, and documents that could possibly prove anticompetitive practices[6], in order to allow the full and integral defense of a respondent.
Therefore, Article 187, II, of CADE’s New Internal Regulation (by-laws) expressly determines that the inaugural piece must indicate the illicit conduct investigated and the facts that compose it[7], as also established under Law No. 9784/99[8]. In this sense, accusations imputed to a respondent can only be considered as those that are expressly attributed to them in the respective Technical Note of Opening.
Otherwise, there will be a significant obstacle to the defense, as there will be no clarity as to what facts, data, and information would have been considered by the authority as evidence of an alleged competitive infringement. In this sense, specifically about the nullity of imputation of generic accusation, STF also found that in another moment:

The prosecuting type of criminal procedure repels, for offensives to the guarantee of broad defense, any imputations that appear indeterminate, vague, contradictory, omissive, or ambiguous. There is (…) a nexus of undeniable linkage between the State’s obligation to provide formally precise and legally enforceable accusation and the individual right of the defendant to broad defense. The omissive or deficient criminal imputation, besides constituting transgression of the legal duty that is imposed to the State, qualifies as a cause of absolute procedural nullity[9] (emphasis added)

This becomes even more necessary in the face of a cartel charge (like the building maintenance cartel), which is possibly the most serious breach of the economic order, being strongly reprimanded by the antitrust authority, given the potential damage it can cause to the competition and to the consumer.
Despite the legal provision foreseen under Brazilian Antitrust Law (Law No. 12,529/2011) for the absence of culpability measurement[10], there is no uniform understanding as to the classification of the competitive liability – that is, that which results from an infringement of the economic order – as objective or subjective.
The 4th paragraph of Article 173 of the Brazilian Constitution clearly provides:

The law will repress the abuse of economic power aimed at dominating markets, eliminating competition, and arbitrarily raising profits. (our emphasis)

Thus, it is perceived that the constitutional text itself establishes that there is the requirement of the objective / will (“aimed at”), so that an act can be considered as abusive to the economic order. Such discussion is relevant to this article insofar as the Brazilian Constitution itself imposes limits to the antitrust analysis and to a possible conviction for a competitive infraction without the minimum presence of the characterization of the will to commit the infraction. More than that, this will has to be described and individualized in the accusation, under penalty of nullity, in violation of the constitutional principles mentioned above.
Thereby, it is unacceptable for the antitrust authority to base a condemnation in the debatable institute of objective liability without there being any evidence of materiality of the accused conduct and its effective individualization both against a legal entity and against an individual (even more so against that entity) of possible review or annulment of any administrative investigation in the short or medium term, by means of judicial intervention.
Possibility of review – Motion for clarifications with modificatory effects
The natural consequence of a bad individualization of a conduct is that the one who felt harmed appeals to the decision that condemned him. The result of this insubordination is a long judicial battle aimed at receiving a decision that can reverse an earlier decision, considering that the Brazilian Judiciary cannot be fast enough, as is known and given its hypertrophy, due to the number of cases currently pending. For the present article, it is even more important the fact that a review of conviction / fine applied by CADE goes through several stages until its solution. This becomes more relevant considering that the antitrust authority did not usually review its own decisions.
Nevertheless, judicial proceedings are not the only solution. This is clearer given that CADE is showing signs that it is willing to correct any shortcomings that it might commit, as indeed it did in the case of the building maintenance cartel by means of the analysis of motion for clarifications with modificatory effects- hence its originality.
In spite of being a type of appeal based on the Civil Procedural Law[11], motion for clarifications can be presented against any decision, including the decision of the antitrust authority that deserves clarification on some obscure, contradictory, or omissive item[12]. Therefore, CADE’s own Internal Regulation (by-laws) provides that “the Plenary judgments are definitive decisions within the Executive Power, being subject only to the filing of Motions for Clarification of Decision and Motions for Reevaluation, in the terms and within the limits of the Internal Regulation”[13].
However, a particular and exceptional consequence may arise when the clarification of some obscure, contradictory, or omissive point eventually leads, exceptionally, to the reform of the merits of an earlier analysis. Exceptional because it is more common that, during its analysis, this clarification leads to integrative effects; that is, a clarification that does not end up remodeling the final decision. When, in turn, there is a change in merit, it can be concluded that the motion for clarifications has had modificatory effects, since the final decision is also altered. This was observed, for example, in two other cases, in which, by means of motion for clarifications with modificatory effects, the review and adjustment of a fine previously imposed by the Council was granted.[14]
In the first case, involving a case of cartel and influence of uniform behavior in the market of hemotherapy services, Commissioner Ana Frazão accepted the embargoes to reduce the amount of the fine imposed on the Brazilian Association of Blood Banks – ABBS, due to the dosimetry not being done properly[15]. In the second case, similarly, the embargoes were accepted to reduce the fine imposed on a company and an individual, due to error in the calculation basis for dosimetry, in the market of measuring and calibration instruments.
In this context, it must be emphasized that even the hypothesis of modificatory effects is not an autonomous appeal, but merely a consequence of the reform of the merits of the decision. According to Nelson Nery Junior[16]: “there will not properly be a violation of the judgment, but a new decision, because the matter was not subject to consideration by the embargoed decision”.
In addition to the abovementioned cases, in which CADE accepted the embargoes and granted them modificatory effects, precedents of the Brazilian Judiciary also make it clear that this type of appeal is fully admissible and possible. In fact, the Brazilian Superior Court of Justice – STJ has already stated:

“The attribution of modificatory effects to the Motion for Clarifications is possible, in exceptional cases, to correct a wrong premise at the trial, as well as in cases where, once the omission, contradiction, or obscurity is remedied, a change of decision arises as a necessary consequence” (EDC in AgRg No. Ag. 1026222/SP, Rapporteur. Minister Herman Benjamin, Second Panel, judged on 9/9/2014).

However, even though it is admissible and possible in the judicial process, the provision of motion for clarifications with modificatory effects in order to annul a previously imposed fine is something unprecedented for the Brazilian antitrust authority; hence the relevance of analyzing the case in question, which marks the possibility of a new era for CADE.
Analysis and Relevance of the RMZ/MZE case
On August 28, 2017, the company RMZ / MZE filed a petition of motion for clarifications with modificatory effects, alleging that CADE’s decision, in condemning it for its participation in what was known as the building maintenance cartel, had been mistaken and not justified.
Among other reasons, the company stated that the Council had based its conviction on generic imputations and that there was an absence of a supporting set of evidence to support them. In fact, it was shown that there was no economic rationality to claim that RZM / MZE had been part of the cartel.
On October 18, 2017, the motion for clarifications were analyzed during CADE’s 113th Ordinary Trial Session. During his vote, the Reporting Commissioner Paulo Burnier stated that the embargoes did not deserve provision, since there was no obscurity, omission, or contradiction in the contested decision. However, the Commissioner eventually saw his vote expired[17].
The guiding vote, in turn, was the vote of Commissioner Maurício Bandeira Maia. In it, the Commissioner duly considered the relevance of the individualization of the conduct, in order to even endow the embargoes with modificatory effects. In order to effectively contextualize the main moments in which such decision followed such questions, we also analyze below some relevant excerpts.
In his vote, Commissioner Bandeira Maia highlighted “the lack of clarity in indicating which companies have integrated the so-called C10 (…), which is the central point of support for the conviction of the respondent companies”[18]. This is nothing more than confirming that generic charges cannot be used to prove that someone has participated in a conduct as reprehensible as the cartel.
In addition, the Commissioner made clear the need of identifying the ascribed conduct. According to his own words, “it would be unclear if the mere mention of the company’s name on a third-party agenda would be sufficient to demonstrate the Respondents’ effective participation in the cartel in the face of reasonable doubt about the relevance of RMZ/MZE to C10”[19].
He also stresses the need for the presence of the causal nexus, in order to assign liability to the company: “I see no causal nexus between the note (…) and the report of the Beneficiaries, regarding the unequivocal participation of RMZ in the cartel, given the assumption of non-relevance of RMZ/MZE to C10”[20]. This clearly shows that it is necessary to demarcate defined limits for objective liability, especially in view of the materiality of the ascribed conduct imputed.
Indeed, regarding the materiality of the conduct and causal nexus, the Commissioner affirms that the note “call RMZ”, used as proof of its participation in the collusion, cannot serve as a source of proof, since there was no proof that the company received the call or took any subsequent action resulting from that contact.
Another point worthy of mention is the one in which the Commissioner expresses the understanding that “mere mention of employees, without being based on documents or on other evidences of their participation, is not sufficient to recognize the materiality of the conduct in relation to any accused party”[21], reiterating what has been outlined in this article.
Finally, within this extremely succinct selection, the vote established that “mere mention of the company in a Leniency Agreement, without documents that demonstrate an unequivocal causal nexus with the infraction, does not mean automatic conviction of the company. To that end, the statement of reasons for the decision must contain all the information necessary to explain the cartel and the participation of each undertaking in the collusion”.
At the same Trial Session, Commissioner Cristiane Alkmin, following the guiding vote, also made it clear, in her vote, that there was no direct or indirect proof, nor even economic evidence that could lead to the conviction of RMZ/MZE for its participation in the cartel, denoting the correct character of the decision that determined the closure of the process regarding RMZ/MZE.
CADE’s recent trial, thereby, represents a major precedent for the review of administrative fines. Besides this, it also presents an open field for the correction of errors of the authority without the need to appeal to the lengthy judicial process.
The fact that CADE accepts to review its own conviction, in a very unprecedented way, may represent a new trend for the administrative entity, as well as clear positive consequences for the entire antitrust community.
Article previously published in Jota, on December 5, 2017. Available at:
 [1] Administrative Proceeding n. 08012.006130/2006-22.
[2] Article 5, LV, of the Brazilian Constitution.
[3] Article 1, III, of the Brazilian Constitution.
[4] Rapporteur Minister: Gilmar Mendes, judged on 04/23/2013.
[5] MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetz Kommentar, Band I, München, Verlag C.H.Beck , 1990, 1I 18.
[6] It is emphasized that the significance of a well-formulated and individualized accusation is internationally recognized. For example, the Supreme Court’s understanding about the need of robust and concrete factual notes, rather than plausible or reasonable conclusions, can be cited: Tellabs, Inc., et al. v. Makor Issues & Rights, Ltd. (No. 06-484) and Bell Atlantic Corp. et al. v. Twombly (No. 05-1126).
[7] Art. 147. The order determining the commencement of the administrative proceeding shall contain the following elements:
I – identification of the respondent and, as the case may be, of the complainer;
II – enunciation of the illegal conduct attributed to the respondent, with the identification of the facts to be assessed;
[8] Art. 50. Administrative acts shall be motivated, with an indication of the facts and legal grounds, when:
I – deny, limit or affect rights or interests;
II – impose or aggravate duties, charges or sanctions”
[9] STF – HC: 70763 DF, Rapporteur: Min. Celso de Mello, judged on 06/28/1994, First Panel, published on 09/23/1994.
[10] Article 36: “Constitute infringement of the economic order, regardless of culpability, the acts, in any form manifested, that have as their object or may produce the following effects, even if they are not achieved:
I – limit, distort or in any way harm the free competition or the free enterprise;
II – dominate the relevant market of goods or services;
III – arbitrarily increase profits; and
IV – abusively exercising a dominant position”(emphasis added).
[11] Article 1022 of the Civil Procedure Code.
[12] Article 218.
[13] Article 100
[14] It should be noted that in these two cases, the review was not the result of a poor individualization of the conduct.
[15] In the vote of Commissioner Ana Frazão: “In view of the above, I hereby give partial relief to the ABBS embargoes to reduce the fine imposed from 200,000 UFIR to 80,000 UFIR. I note that the new fine imposed on ABBS, in addition to being in line with the case law of the Council, was fixed in accordance with the legal dosimetry criteria set forth in Art. 23 of Law 8884 / 94, and it is not possible to consider that there is no proportionality” (Administrative Proceeding No. 08012.005004 / 2004-99, judged on 02/25/2015).
[16] NERY JUNIOR, Nelson. Código de Processo Civil Comentado. 5. ed. São Paulo: RT, 2001, page 1041.
[17] Only followed by Commissioner Gilvandro.
[18] Administrative Proceeding No. 08012.006130/2006-22, Commissioner Maurício Bandeira Maia’s vote, page 3.
[19] Administrative Proceeding No. 08012.006130/2006-22, Commissioner Maurício Bandeira Maia’s vote, page 4.
[20] Administrative Proceeding No. 08012.006130/2006-22, Commissioner Maurício Bandeira Maia’s vote, page 6.
[21] Administrative Proceeding n. 08012.006130/2006-22, Commissioner Maurício Bandeira Maia’s vote, p 7.Mauro Grinberg
Paloma Caetano Almeida
Catarina Lobo Cordão

Em 16.08.2017, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) condenou um grupo de empresas pelo que ficou conhecido como o cartel da manutenção predial[1].
Entre essas empresas, estava a RMZ (atualmente MZE, doravante RMZ/MZE), que apresentou embargos de declaração com efeito infringente. O Conselheiro Relator Paulo Burnier da Silveira não acolheu os embargos que, entretanto, tiveram acolhida pelo Conselheiro Maurício Oscar Bandeira Maia, cujo voto-vogal revelou-se majoritário e acabou por revogar a condenação da embargante, de maneira inédita na história do órgão antitruste.
O voto-vogal tem alguns pontos que merecem reflexão, sobretudo considerando seu ineditismo para a análise da extensão e da possibilidade de efeitos infringentes, bem como sua relevância para a individualização da conduta e correta investigação da prática de cartel, por exemplo. Nesse sentido, descreveremos pontos relevantes (ainda que resumidamente) do referido voto, de modo a analisá-lo sob a égide de precedentes do Cade e de Cortes Judiciais no Brasil, a fim de nortear o tema sob uma perspectiva doutrinária e relativamente empírica, tanto em termos de conceituação como de sua extensão.
Individualização da Conduta – Materialidade
Esse recente caso é extremamente importante à delimitação da individualização da conduta no âmbito do órgão antitruste. Isso porque concede robustez à questão da individualização e também ao nexo causal. Com base em sua leitura, torna-se possível concluir que, sobretudo para fins de condenação em casos de cartel, não bastará apenas a referência ao ou consideração do instituto da responsabilidade objetiva, sob pena de violação de princípios constitucionais e de incorreta aplicação do direito antitruste, com subsequente aumento do número de pedidos de revisão ou de anulação de decisões do Cade perante o Poder Judiciário.
Sobre isso, deve-se, em primeiro lugar, tratar da imperiosa necessidade de individualização da conduta. Tal instituto determina que qualquer acusação não pode ser, de forma alguma, genérica ou não descrever suficientemente os fatos na sua devida conformação e sobretudo mostrar como cada parte acusada tem relação com a suposta infração, sob pena de violação de postulados básicos de um Estado Democrático de Direito, como o direito à ampla defesa[2] e a dignidade da pessoa humana[3]. Sendo assim, a correta e detalhada individualização pode evitar a inépcia e conferir justa causa a uma denúncia.
O Supremo Tribunal Federal – STF já se pronunciou sobre essa questão, quando, em 2013, por votação unânime, a Segunda Turma determinou o trancamento de ação penal em curso na 8ª Vara Criminal do Foro Central da Comarca de Porto Alegre (RS) contra J.L.M., acusado, juntamente com diversos outros corréus, dos crimes de formação de cartel, tráfico de influência, corrupção ativa e formação de quadrilha. A decisão foi tomada no julgamento do Habeas Corpus nº 113386[4]. Em sua decisão, o STF entendeu pela inépcia da denúncia e falta de justa causa, visto que não constava da acusação a individualização dos supostos crimes que J.L.M. teria cometido.
Sobre isso, o Ministro Gilmar Mendes ressaltou a excepcionalidade do trancamento de ação penal, que ocorreria por falta de justa causa ou por inépcia da denúncia. Segundo ele, as imputações feitas teriam sido genéricas e sem fornecer qualquer suporte fático para corroborar a denúncia, de modo que, “a rigor, a conduta dele nem está descrita”. Além disso, o Ministro também cita comentários de Günther Dürig ao art. 1º da Constituição alemã, em que afirma que “a submissão do homem a um processo judicial indefinido e sua degradação como objeto do processo estatal atenta contra o princípio da proteção judicial efetiva (rechtliches Gehör) e fere o princípio da dignidade humana [Eine Auslieferung des Menschen an ein staatliches Verfahren und eine Degradierung zum Objekt dieses Verfahrens wäre die Verweigerung des rechtlichen Gehörs]”[5].
Dessa forma, e mais especificamente aplicando tal questão ao Direito Concorrencial brasileiro – até porque o Direito Concorrencial Sancionador, como o Direito Administrativo Sancionador em geral, vale-se do rigor dos princípios do Direito Penal –, essa etapa da denúncia seria materializada na Nota Técnica de Instauração, que consiste em peça inaugural de um processo administrativo antitruste.
Como tal, a Nota Técnica de instauração deve ser completa e clara, trazendo todos os elementos, fatos e documentos que poderiam eventualmente comprovar práticas anticompetitivas[6], de modo a permitir a plena e integral defesa de um representado. Nesse sentido, o art. 187, II, do Novo Regimento Interno do Cade determina expressamente que a peça inaugural deve indicar a conduta ilícita investigada e os fatos que a compõem[7]. Da mesma forma dispõe a Lei n. 9.784/99[8]. Nesse sentido, somente se pode considerar como acusações imputadas a uma parte representada aquelas que lhes são expressamente atribuídas na respectiva Nota Técnica de Instauração.
Do contrário, criar-se-á significativo obstáculo para a defesa, pois não haverá clareza sobre quais fatos, dados e informações teriam sido considerados pela autoridade como evidência de uma alegada infração concorrencial. Nesse sentido, especificamente sobre a nulidade de imputação de acusação genérica ou omissa, o STF também em outro momento dispôs que:

O processo penal de tipo acusatório repele, por ofensivas a garantia da plenitude de defesa, quaisquer imputações que se mostrem indeterminadas, vagas, contraditórias, omissas ou ambíguas. Existe […] um nexo de indiscutível vinculação entre a obrigação estatal de oferecer acusação formalmente precisa e juridicamente apta e o direito individual de que dispõe o acusado a ampla defesa. A imputação penal omissa ou deficiente, além de constituir transgressão do dever jurídico que se impõe ao Estado, qualifica-se como causa de nulidade processual absoluta[9] (grifos nossos)

Isso se torna ainda mais necessário diante de uma acusação de cartel (como a do caso do cartel da manutenção predial), que possivelmente representa a mais grave infração à ordem econômica, sendo fortemente repreendida pela autoridade antitruste, dado o potencial de dano que pode causar para a concorrência e para o consumidor.
Apesar da disposição legal prevista na Lei Antitruste Brasileira (Lei 12.529/2011) pela não necessidade de aferição de culpa[10], não há um entendimento uniforme quanto à classificação da responsabilidade concorrencial – ou seja, aquela que resulta de infração à ordem econômica – como objetiva ou subjetiva.
O § 4º do art. 173 da Constituição Federal estabelece claramente:

A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. (grifos nossos)

Assim, percebe-se que o próprio texto constitucional estabelece que há a exigência do objetivo/vontade (“que vise a”) para que um ato possa ser considerado como abusivo à ordem econômica. Tal discussão guarda relevância para o presente artigo na medida em que a própria Constituição Federal impõe limites à análise antitruste e a uma eventual condenação por infração concorrencial sem a presença mínima da caracterização da vontade de praticar a infração. Mais do que isso, essa vontade deve ser descrita e individualizada na acusação, sob pena de nulidade, face à violação dos princípios constitucionais acima referidos.
Desse modo, é inaceitável que a autoridade antitruste fundamente uma condenação no controverso instituto da responsabilidade objetiva sem que haja indícios de materialidade da conduta acusada e sua efetiva individualização tanto contra uma pessoa jurídica como contra uma pessoa física (mais ainda contra essa), sob pena de possível revisão ou anulação de toda uma investigação administrativa a curto ou médio prazo, por meio de intervenção judicial.
Possibilidade de Revisão – Embargos de declaração com efeitos infringentes
A consequência natural da má individualização de conduta é que aquele que se sentiu prejudicado recorra contra a decisão que lhe condenou. O resultado dessa irresignação é uma longa batalha judicial visando a uma sentença que possa reverter uma decisão anterior, pois, como se sabe e dada sua hipertrofia em razão do número de processos atualmente pendentes, o Judiciário brasileiro não consegue ser suficientemente célere. Para o presente artigo, importa ainda mais o fato de que uma revisão de condenação/multa aplicada pelo Cade percorre várias etapas até sua solução. Isso se torna mais relevante considerando que a autoridade antitruste não costumava revisar suas próprias decisões.
Não obstante isso, a via judicial não é a única saída possível. Isso fica ainda mais claro considerando que o Cade vem dando sinais de que está disposto a corrigir eventuais falhas que possa vir a cometer, como de fato o fez no caso do cartel da manutenção predial por meio da análise de Embargos de Declaração com efeitos infringentes – daí seu ineditismo.
A despeito de serem um tipo de recurso com origem no Direito Processual Civil[11], os Embargos de Declaração cabem contra qualquer decisão, inclusive da autoridade antitruste[12], que mereça esclarecimento quanto a algum ponto obscuro, contraditório ou omisso. Nesse sentido, o próprio Regimento Interno do Cade dispõe que “os julgamentos do Plenário do Tribunal são decisões definitivas no âmbito do Poder Executivo, cabendo apenas a interposição de Embargos Declaratórios e de Reapreciação (…)”[13].
No entanto, uma consequência particular e excepcional pode surgir quando o esclarecimento de algum ponto obscuro, contraditório ou omisso eventualmente levar, em caráter excepcional, à reforma do mérito de uma análise anterior. Excepcional porque é mais comum que, quando de sua análise, ocorram efeitos integrativos, ou seja, um esclarecimento que não acabe por remodelar a decisão final. Quando se dá, por sua vez, alguma alteração no mérito, pode-se concluir que os Embargos Declaratórios tiveram efeitos infringentes (ou modificativos), pois a decisão final acaba por também ser alterada. Foi o que se observou, por exemplo, em outros dois casos em que, por meio de Embargos de Declaração com efeitos infringentes, foi concedida a revisão e reajuste de multa anteriormente imposta pelo Conselho[14].
No primeiro caso, envolvendo um caso de cartel e influência de conduta uniforme no mercado de serviços de hemoterapia, a conselheira Ana Frazão conheceu os embargos opostos para reduzir o valor da multa imposta à Associação Brasileira de Bancos de Sangue – ABBS, em razão de a dosimetria não ter sido feita de maneira adequada[15]. No segundo caso, da mesma forma, os embargos foram acolhidos para redução do valor da multa imposta a uma empresa e uma pessoa física, em função de erro na base de cálculo para fins de dosimetria, no mercado de instrumentos de medição e de calibração.
Nesse contexto, deve-se também ressaltar que mesmo a hipótese de efeitos infringentes não se trata de um recurso autônomo, mas mera decorrência da reforma da decisão embargada. Segundo Nelson Nery Junior[16]: “Não haverá propriamente infringência do julgado, mas decisão nova, pois a matéria não foi objeto de consideração pela decisão embargada.”
Além dos casos supracitados, em que o Cade acolheu os Embargos e os concedeu com efeitos infringentes, precedentes do Judiciário brasileiro também deixam claro que esse tipo de recurso é plenamente admissível e possível. Com efeito, assim já se manifestou o Superior Tribunal de Justiça – STJ:

” A atribuição de efeitos infringentes aos Embargos de Declaração é possível, em hipóteses excepcionais, para corrigir premissa equivocada no julgamento, bem como nos casos em que, sanada a omissão, a contradição ou a obscuridade, a alteração da decisão surja como consequência necessária” (EDcl no AgRg no Ag 1.026.222/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/9/2014).

No entanto, por mais que sejam reconhecidamente admissíveis e possíveis na via judicial, o provimento de Embargos de Declaração com efeitos infringentes no sentido de anular uma multa anteriormente imposta é algo inédito para a autoridade antitruste brasileira; daí a relevância de se analisar o caso em questão, que marca a possibilidade de uma nova era para o Cade.
Análise e Relevância do Caso Rmz/Mze
Em 28.08.2017, a empresa RMZ/MZE protocolou uma petição de Embargos de Declaração com pedido de efeito infringente alegando que a decisão do Cade, ao condená-la por sua participação no que ficou conhecido como o cartel da manutenção predial, havia sido equivocada e não fundamentada.
Entre outras razões, a empresa afirmou que o Conselho havia baseado sua condenação em imputações genéricas e carentes de um conjunto probatório que as sustentasse. Inclusive, foi mostrado como não havia racionalidade econômica em alegar que a RZM/MZE havia feito parte do referido cartel.
Em 18.10.2017, os Embargos de Declaração opostos foram analisados, durante a 113ª Sessão Ordinária de Julgamento do Cade. Durante o seu voto, o Conselheiro Relator Paulo Burnier afirmou que não mereciam provimento os Embargos opostos, uma vez que não havia obscuridade, omissão ou contradição na decisão recorrida. No entanto, o Conselheiro Relator acabou por ver seu voto vencido[17].
O voto condutor, por sua vez, foi o voto-vogal do Conselheiro Maurício Bandeira Maia. Nele, o Conselheiro devidamente considerou a relevância da individualização da conduta, de maneira a até mesmo dotar os embargos de declaração opostos de efeitos infringentes. De modo a efetivamente contextualizar os principais momentos em que tal decisão seguiu tais questões, também analisamos abaixo alguns trechos relevantes.
Em seu voto, o Conselheiro Bandeira Maia destacou “a falta de clareza na indicação de quais empresas integraram o chamado C10 (…) que é o ponto central de sustentação da condenação das empresas Representadas”[18]. Isso nada mais é do que confirmar que acusações genéricas não podem ser utilizadas para provar que alguém teve participação em uma conduta tão reprovável como o cartel.
Para além disso, o Conselheiro deixou clara a necessidade de individualização da conduta imputada. De acordo com suas próprias palavras, “faltaria esclarecer se a simples menção do nome da empresa em agenda de terceiros seria suficiente para demonstrar a efetiva participação da Embargante no cartel diante da dúvida razoável acerca da pertinência da RMZ/MZE ao C10”[19].
Ele, inclusive, destaca a necessidade da presença do nexo causal para se imputar responsabilidade para a empresa: “Não vejo nexo causal entre a anotação (…) e o relato dos Beneficiários em relação à participação inequívoca da RMZ no cartel, dado o pressuposto de não pertinência da RMZ/MZE ao C10”[20]. Isso mostra claramente que é preciso demarcar limites definidos para a responsabilidade objetiva, principalmente tendo em vista a materialidade da conduta imputada.
Aliás, a respeito da materialidade da conduta e nexo causal, o Conselheiro afirma que a anotação “ligar para RMZ”, utilizada como prova de sua participação no conluio, não pode servir de fonte de prova, uma vez que não houve a comprovação de que a empresa recebeu a ligação ou realizou alguma ação posterior resultante desse contato.
Outro ponto digno de menção é aquele em que o Conselheiro manifesta o entendimento de que “a mera citação dos colaboradores, sem amparo em documentos ou em outras evidências de sua participação, não é suficiente para reconhecer a materialidade da conduta em relação a qualquer acusado”[21], reiterando o quanto acima delineado neste artigo.
Finalmente, dentro dessa seleção extremamente sucinta, o voto-vogal diz que “a mera menção da empresa em relato de Acordo de Leniência, sem documentos que demonstrem inequívoco nexo causal dela com a infração, não significa a condenação automática da empresa. Para tanto, a fundamentação da decisão plenária deve conter todos os elementos necessários à explicação do cartel e da participação de cada empresa na colusão”.
Na mesma sessão, a Conselheira Cristiane Alkmin, acompanhando o voto condutor, também deixou claro, em voto-vogal, que não havia qualquer prova direta, indireta e nem mesmo indícios econômicos que pudessem levar a condenação da empresa RMZ/MZE por sua participação no cartel, denotando o caráter acertado da decisão de arquivamento do processo com relação à RMZ/MZE.
O recente julgado do Cade representa, então, um grande precedente para a revisão das multas administrativas impostas. Além de tudo, também apresenta um campo aberto para correção de erros da autoridade sem a necessidade de se recorrer ao lento processo judicial.
Com isso, o fato de o Cade aceitar rever uma condenação sua, de forma bastante inédita, pode representar uma nova tendência para o ente administrativo, além de claras consequências positivas para toda a comunidade antitruste.
Artigo publicado no site de informações Jota em 5 de dezembro de 2017. Disponível em:
[1] Processo Administrativo nº 08012.006130/2006-22.
[2] Art. 5º, LV, da Constituição Federal.
[3] Art. 1º, III, da Constituição Federal.
[4] Ministro Relator: Gilmar Mendes. Data de julgamento: 23.04.2013.
[5] MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetz Kommentar, Band I, München, Verlag C.H.Beck , 1990, 1I 18.
[6] Destaca-se que a importância de uma acusação bem formulada e individualizada é reconhecida internacionalmente. A título de exemplo, pode-se citar o entendimento da Suprema Corte pela necessidade de apontamentos factuais robustos e concretos, e não meras conclusões plausíveis ou razoáveis. Nesse sentido, houve os casos Tellabs, Inc., et al. v. Makor Issues & Rights, Ltd. (No. 06-484) e Bell Atlantic Corp. et al. v. Twombly (No. 05–1126).
[7] “Art. 147. Do despacho que determinar a instauração do processo administrativo, deverão constar os seguintes elementos:
I – indicação do representado e, quando for o caso, do representante;
II – enunciação da conduta ilícita imputada ao representado, com a indicação dos fatos a serem apurados.”
[8] “Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções.”
[9] STF – HC: 70763 DF, Relator: Min. Celso de Mello, Data de Julgamento: 28/06/1994, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 23-09-1994.
[10] Art. 36: “Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV – exercer de forma abusiva posição dominante.” (grifos nossos)
[11] Art. 1.022 do Código de Processo Civil.
[12] Art. 259 do Regimento Interno do Cade.
[13] Art. 139.
[14] Destaca-se que, nesses dois casos, a revisão não foi fruto de uma má-individualização da conduta.
[15] No voto da Conselheira Relatora Ana Frazão: “Ante o exposto, dou provimento parcial aos embargos da ABBS para reduzir a multa aplicada de 200.000 UFIR para 80.000 UFIR. Ressalto que a nova multa imposta à ABBS, além de estar em consonância com a jurisprudência do Conselho, foi fixada em atenção aos critérios legais de dosimetria previstos no art. 23, da Lei 8.884/94, não sendo possível cogitar de ausência de proporcionalidade” (PA nº 08012.005004/2004-99. Decisão de 25/02/2015).
[16] NERY JUNIOR, Nelson. Código de Processo Civil Comentado. 5. ed. São Paulo: RT, 2001, p. 1041.
[17] Sendo seguido apenas pelo Conselheiro Gilvandro.
[18] PA 08012.006130/2006-22. Voto-vogal do Conselheiro Maurício Bandeira Maia, p.3.
[19] PA 08012.006130/2006-22. Voto-vogal do Conselheiro Maurício Bandeira Maia, p.4.
[20] PA 08012.006130/2006-22. Voto-vogal do Conselheiro Maurício Bandeira Maia, p.6.
[21] PA 08012.006130/2006-22. Voto-vogal do Conselheiro Maurício Bandeira Maia, p.7.